Antonio Serafini 

avvocato e revisore contabile

L’art. 5 del D.Lgs. n. 175 del 2016 , come modificato dall’articolo 11, comma 1 lettera a) della legge numero 118 del 2022 (legge annuale per il mercato la concorrenza), ha istituito una nuova forma di verifica sugli atti deliberativi di acquisizione di una partecipazione diretta o indiretta, da parte degli enti locali, prevedendo che detta delibera sia trasmessa dall’Amministrazione procedente (come definita dall’art. 2 , comma 1, lettera a) del D.Lgs. n. 175 del 2016) all’Autorità garante della concorrenza e del mercato, che può esercitare i poteri attribuiti dall’articolo 21 bis della legge 10 ottobre 1990 numero 287, e alla Corte dei conti che deve deliberare, entro il termine di 60 giorni dal ricevimento, in ordine alla conformità dell’atto a quanto disposto dai commi 1 e 2 del medesimo articolo 5, nonché dagli articoli 4, 7 e 8, con particolare riguardo alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa. Il successivo comma 4 dell’articolo 5 dispone che per gli atti degli enti locali è competente la Sezione regionale di controllo della Corte. La norma precisa che, qualora la Corte dei conti non si pronunci entro il termine prescritto di 60 giorni, l’Amministrazione può procedere all’acquisto della partecipazione: il comma 4 puntualizza che la segreteria della Sezione della Corte competente trasmette il parere, entro cinque giorni dal deposito, all’Amministrazione pubblica interessata, la quale è tenuta a pubblicarlo entro cinque giorni sul proprio sito internet istituzionale. Sulla materia comincia a consolidarsi l’orientamento della magistratura contabile, desumibile dalle seguenti delibere di recente pronunciate da diverse Sezioni regionali di controllo della Corte, che può considerarsi un utile “vademecum” per le Amministrazioni. Del. 161/2022 – Lombardia Del. 59/2023 – Lazio Del. 47/2024 – Marche Del. 60/2024 – Toscana Del. 115/2024 – Lombardia Del. 319/2025 - Lombardia Nelle delibere suddette, il controllo della Corte dei conti sull'acquisto di partecipazioni societarie (ai sensi dell'art. 5 del D.Lgs. 175/2016 - TUSP) viene definito come nuovo controllo successivo di legittimità - regolarità, dotato di un effetto impeditivo in senso lato (di tipo procedurale), che affianca i controlli già previsti sul bilancio dell’ente dominus e i controlli-referto per le deliberazioni di razionalizzazione e i piani di risanamento, finalizzata a verificare la coerenza della scelta pubblica con i principi di sana gestione finanziaria. La Corte dei conti ha consolidato una posizione rigorosa soprattutto sull'onere di motivazione analitica previsto dall'art. 5 del d.lgs. 175/2016 (TUSP). Tale onere non è considerato un mero adempimento formale, ma il "baricentro" del controllo di legittimità-regolarità esercitato dalla magistratura contabile, volto a verificare la razionalità della scelta pubblica. Di seguito si precisano i punti cardine della posizione della Corte: 1. Superamento della tautologia e del dato legale La motivazione non può risolversi in una mera ripetizione del dettato normativo o in affermazioni apodittiche. La Corte richiede che l'atto riveli l'iter logico-giuridico seguito dall'amministrazione, dimostrando in concreto perché lo strumento societario sia preferibile ad altre forme organizzative. In particolare è censurata la motivazione "per relationem" che si limita a richiamare atti istruttori o pareri legali esterni senza sintetizzarne i contenuti cruciali e senza che l'ente effettui un autonomo apprezzamento strategico. 2. Finalità Istituzionale e "Stretta Necessità" (Art. 4 TUSP) L'amministrazione – questo sembra il requisito più problematico, per via della formulazione generica della norma - deve dimostrare che la partecipazione sia strettamente necessaria per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali. Vincolo di attività: L'oggetto sociale deve rientrare tra le categorie tassative previste (es. servizi di interesse generale, autoproduzione di beni strumentali). Specificità per PNRR e CER: Per le società collegate al PNRR, la "stretta necessità" è spesso presunta dalla legge, ma la durata della società deve essere coerente con i tempi del progetto (solitamente il 2026). Per le Comunità Energetiche Rinnovabili (CER), l'ente deve motivare perché la forma societaria sia preferibile a moduli non societari (come fondazioni o associazioni). Nei casi di operazioni seriali (partecipazioni pulviscolari), la motivazione deve spiegare come l'ente intenda esercitare il controllo analogo effettivo nonostante quote irrisorie (es. 0,05 3. Lo Standard Probatorio: Business Plan e Analisi SWOT Perché la motivazione sia considerata "analitica", deve essere supportata da una documentazione tecnica rigorosa: Business Plan (PEF): È un allegato obbligatorio. Deve essere approfondito, non generico, e preferibilmente asseverato da un professionista indipendente per garantirne l'affidabilità. Analisi "Make-or-Buy": L'ente deve condurre un confronto quantitativo tra i diversi modelli gestori (gestione diretta, gara pubblica, in-house). La Sezione Lombardia valorizza in particolare l'uso della metodologia SWOT per pesare vantaggi e rischi. Benchmark di settore: Soprattutto nei servizi ambientali, la motivazione deve confrontarsi con i costi standard e i dati di ARERA o ISPRA. 4. La Doppia Accezione della Sostenibilità Finanziaria La motivazione deve investire due profili distinti ma necessari: Sostenibilità Oggettiva: La capacità della società di mantenere l'equilibrio economico-finanziario nel tempo senza gravare sul socio (evitando il "soccorso finanziario"). La Corte verifica la credibilità delle stime di utile, specialmente se la società target presenta debiti pregressi o crisi di liquidità. Sostenibilità Soggettiva: L'impatto dell'operazione sul bilancio dell'ente dominus, dando conto della copertura finanziaria e degli eventuali accantonamenti necessari per rischi di contenzioso o perdite potenziali. 6. Fallimento del Mercato e Benefici per la Collettività Qualora si opti per l'in-house providing, l'onere motivazionale è considerato "aggravato" (art. 192 d.lgs. 50/2016 e ora d.lgs. 201/2022). L'ente deve dare conto: Delle ragioni del mancato ricorso al mercato (dimostrando l'incapacità dello stesso di offrire il servizio alle stesse condizioni). Dei benefici specifici per la collettività in termini di universalità, qualità e socialità del servizio. 7. Parametri di Sindacato della Corte La Corte non entra nel "merito" o nell'opportunità della scelta, ma svolge un sindacato estrinseco sulla: Completezza: se sono stati analizzati tutti i parametri richiesti. Adeguatezza: se l'istruttoria è proporzionata alla complessità dell'operazione. Attendibilità: se le stime sono coerenti con i dati storici di bilancio e le variabili di mercato. 8. Requisiti Procedurali e Temporali Carattere preventivo: La delibera deve essere trasmessa alla Corte prima del perfezionamento dell'atto negoziale (stipula del contratto o acquisto quote). La trasmissione tardiva porta a una pronuncia di "non luogo a provvedere" (NLP) per consumazione del potere consultivo. Consultazione Pubblica: Gli enti locali devono sottoporre lo schema di delibera a forme di consultazione pubblica (es. pubblicazione sul sito, questionari per la cittadinanza) prima dell'adozione definitiva. Parere del Revisore: Sebbene non sempre formalmente obbligatorio, il parere favorevole dell'organo di revisione è considerato un elemento fondamentale di debolezza o forza istruttoria. 9. Effetti del Parere Negativo Se la Corte esprime un parere negativo o parzialmente negativo, l'amministrazione può comunque procedere, ma ha l'obbligo di: Adottare una nuova delibera che motivi analiticamente le ragioni dello scostamento dal parere della Corte. Dare pubblicità a tali ragioni sul proprio sito istituzionale. Considerare che il parere favorevole esclude la colpa grave in caso di responsabilità erariale, mentre ignorare un parere negativo espone gli amministratori a maggiori rischi.